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从耕者有其田到耕者耕其田

五莲县综合产权交易服务中心   发布时间:2019-07-05   阅读:506次

摘要:耕者有其田是我国民主革命时期的主要观点并付诸实践, 中华人民共和国成立初期实行土地所有权的平均, 改革开放初期实行土地使用权的平均。在当前农村土地“三权”分置的情况下, 国家通过还权赋能, 使承包户对土地的财产性收益得到了有效保障, 社会政治稳定的目标得到充分实现, 但是农业发展目标的实现却遇到困境:具备转为市民条件的农村居民依然享有土地承包权、享有地租收入和各种农业补贴收入, 而转包土地的农户需要支付较高的地租, 面临较高的违约率, 难以享有国家农业补贴, 耕种的积极性不断下降;很多地方重新出现了土地抛荒、无人愿意转包的现象, 改革之初的初始公平被打破, 同时, 农业生产的效率也受到影响。这种现象如果继续发展下去必定会威胁国家粮食安全。文章认为解决当前农地经营权流转困境的出路在于实施土地承包权的流转, 对具备条件退出土地承包权的农村居民进行甄别, 积极制订土地承包权退出的补偿方案, 为真正愿意扩大经营规模从事农业生产的耕者经营更多土地创造条件。这样, 不仅有利于提高耕者的收入, 而且有利于保障国家粮食安全。

关键词:土地流转; 土地经营权; 土地承包权; 有偿退出;

一、引言

当前, 中国农村土地改革已经进入了深水区, 新问题不断出现, 具备转为市民条件的农村居民仍然享有土地承包权, 真正想转包土地扩大农业经营的农民面临着地租不断上涨、农业补贴难以获得、违约率高等一系列风险, 这样不仅打击了转包土地的农民的耕种积极性, 而且不利于保障农业安全。农村土地“三权”分置的初衷是通过还权赋能, 增加农村居民对土地的财产性收益, 同时也有利于土地流转、规模化经营。但是, 当前农村土地流转情况有没有达到国家的预期效果, 粮食生产、农业生产有没有得到保障需要进一步跟踪研究, 尤其是粮食主产区土地耕种者的情况如何?土地流转出现了哪些困境?农民粮作的积极性如何?对于这些问题的回答关系到中国粮食安全能不能得到有效保障。

改革开放初期的农地制度改革优先考虑的是初始公平原则:按照农村集体人口数平均分配土地, 实现了耕者有其田。随着城乡二元体制改革的推进, 农村剩余劳动力大量流入城市从事非农产业, 农村出现了土地流转现象。截至2016年底, 农村土地经营权流转面积达到4.7亿亩, 占家庭承包耕地总面积的35%左右。1从耕地流转的地域分布来看, 东部发达地区快于中西部地区, 城乡结合部快于偏远农村地区, 平原地区快于丘陵、山区。从农村土地流转的用途来看, 用于发展休闲农业、体验农业等非农用途的需求多于传统农业的需求, 用于经济作物种植的流转需求多于粮食作物的流转需求, 用于水产养殖业流转的需求多于用于种植业的流转需求。

随着土地流转进程快速推进, 非粮化和非农化趋势明显, 新型农业经营主体倾向于选择种植收益高的经济作物而放弃粮食作物, 大量工商资本倾向于改变土地用途从事非农经营 (匡远配、刘洋, 2018) 。贫困地区和外出务工人口较多的地区耕地撂荒率较多, 例如河南固始县有近7%的耕地撂荒、江西萍乡有30%的耕地撂荒、海南省撂荒两年以上的耕地共8.14万亩、广西横县有近8%的耕地撂荒。2山区土地撂荒率呈现南高北低的空间格局, 其中, 长江流域撂荒率最高, 东北最低 (李升发等, 2017) ;而且, 这些地区的土地保障功能呈现不断弱化的趋势 (邱幼云, 2014) 。农地经营权流转不仅存在区域发展不平衡的问题, 还存在农民利益受损、土地流转规模化程度低、中介组织缺失、社会保障体系不健全等问题 (高新才、李笑含, 2016) ;同时, 农村土地经营权流转还存在农业生态环境遭破坏、违约成本较低、违约现象普遍等问题 (周春晓等, 2017) 。农村土地承包经营权流转的碎片化形成的制度瓶颈影响了土地流转, 抑制了农民增收 (赵峰、黄寿海, 2016) 。为了促进土地流转, 2013年全国开始实施土地确权工作, 土地流转市场发育程度和土地确权产生的安全效应显著影响农户出现禀赋效应的概率, 确权后土地产权强度提高越显著农户流转土地的意愿越强 (王士海、王秀丽, 2018) 。但有的学者却认为, 新一轮的土地确权工作降低了土地转出率, 减少了土地转出面积, 提高了土地转出租金 (黄佩红等, 2018) 。农地确权在提升农民土地产权强度的同时, 会因“产权身份垄断”与“产权地理垄断”抑制农地承包经营权的流转 (罗必良, 2016) 。农村土地经营权流转实践中出现的种种困境需要加快推进农村土地承包权的流转。农户土地承包权退出意愿与其资源禀赋密切关联, 土地承包权的退出不仅是一个经济问题, 也是社会心理问题 (罗必良等, 2012) 。中国农村土地承包权的转让和退出面临诸多困境, 既缺乏农民退出农地承包权的有效激励, 也缺乏农民市民化的有效途径。对此, 政府应建立农村土地承包权退出补偿机制和就业地落户的户籍迁移制度 (楚德江, 2011) ;破解土地承包权退出困境需要构建多元化的土地承包权退出机制和多元化的补偿标准 (吴爽, 2017) 。以上学者主要从农村土地经营权流转后土地用途、土地流转地域分布、区域发展不平稳以及土地流转存在的问题等方面研究农村土地承包经营权流转问题, 而研究农村土地承包权流转的学者较少, 现有的研究缺乏对土地经营权流转和土地承包权流转进行区分和界定, 也没有为土地承包权转让和退出设计相应的路径。本文从分析当前我国农村土地经营权流转存在的问题入手, 在对土地承包权流转内涵和特征进行阐述的基础上, 针对不同类型人群设计不同方案, 让具备一定条件的农村居民有偿退出土地承包权, 让真正的耕者能够扩大土地经营规模, 实现耕者耕其田, 进而保障国家粮食安全。

二、耕者有其田:初始公平的体现

“耕者有其田”源自孙中山先生的民生主义思想, 但是在民主主义革命阶段这一思想一直没有变成现实, “耕者有其田”的思想在中国共产党领导下变成了现实。1947年9月, 中国共产党召开了全国土地会议, 制定了《中国土地法大纲》, 宣布废除封建及半封建性质的土地制度, 实行耕者有其田的土地制度。到1952年底, 全国基本完成了土地改革, 土地所有权和经营权归农民所有的小土地私有制在全国基本形成。1953-1978年, 农村土地经营走上了合作化和集体经营的道路, 形成了后来的“三级所有, 队为基础”的土地经营制度。改革开放之初, 我国实行了家庭联产承包责任制, 土地所有权归村民集体所有, 承包经营权归农民所有, 土地按照村民人口数进行平均分配。最开始制定的农村土地承包经营权期限为15年, 当然, 当时各个地方情况不一样, 有的地方在初次承包到户后基本上根据村集体人口增减情况周期性地重新分配土地, 而有的地方实行“增人不增地, 减人不减地”的土地政策。到了1998年前后, 为了稳定农村土地基本经营制度, 全国开展了第一轮土地承包期到期延长30年不变的工作。由于农村人口不断增加、人均耕地面积不断下降, 而当时的农业税负担并没有减轻, 农民在20世纪80年代末到90年代这段时间的耕种积极性不断下降。随着改革开放的推进、城乡二元分割体制的松动, 大量农村剩余劳动力外出务工, 20世纪90年代末至21世纪初, 农村出现了大量耕地撂荒现象, 2003年全国粮食产量只有43 070万吨, 低于1990年的水平, 这时显然农业生产是低效率的, 粮食安全难以保障。为了调动农民从事农业生产的积极性, 从2001年开始国家在个别地区试行农业税费制度改革, 2006年1月在全国范围内彻底取消农业税, 同时国家从2004年开始对种粮农民进行补贴, 此后各种惠农补贴力度不断加大。此后的几年农民的务农积极性得到了有效激励, 耕地撂荒现象消失了, 农业产量连续增加, 有效地保障了国家粮食安全。

耕者有其田是初始公平的体现, 这种初始公平是当时的需要, 对于调动农民参与民主革命的积极性非常有必要。耕者有其田是小农社会理想的体现, 这种平均分配的土地承包制有以下几个方面的问题:一是家庭联产承包责任制是按照农村集体人口数量进行平均分配, 按照家庭人口的多少、土地的等级、土地的种类进行分配, 这种公平优先的改革方式虽然保证了改革平稳有序推进, 但是却产生了小规模、分散化的土地经营格局, 形成了“一家多块”“一地多家”的土地耕种现象。这种小规模、分散化的土地经营模式在城乡二元分割的情况下受到的影响较小, 但是一旦城乡二元结构松动、农村劳动力能够自由流动时, 这种小农经济就会受到冲击, 难以适应市场经济竞争的需要。二是基于公平的原则, 在家庭联产承包责任制推行初期, 许多地方按照农村集体人口增减变动的情况定期或不定期地对土地进行重新调整分配。例如在许多地区, 农村土地往往“三年一小动、五年一大动”。随着农村人口的增加, 土地规模更加小、土地更加分散, 而且由于频繁调整分配土地, 农民对土地收益难以产生长期预期, 往往不愿增加土地的长期投入, 更多时候是短期化经营。三是农地细碎化和分散化致使土地的劳动生产率低下, 一旦农村劳动力向非农产业流动的障碍破除, 农民出于家庭收入最大化的考虑不可避免地出现兼业化现象, 甚至出现非农化的趋势。四是土地均分制度设计之初是针对农村集体内部各成员之间进行调整, 但是, 在有限的地域范围内难以实现土地流转的供应和需求的有效衔接。步入现代社会, 我国农业产值占社会总产值的比重逐渐下降, 工业和服务业创造的产值越来越大, 城乡收入的差距会吸引越来越多的农村劳动力转移到城市, 从事非农产业。这样, 初始平均分配的土地就出现了一部分耕者不愿耕种其田的情况。在现实需要和各级政府推动下, 农地经营权流转在全国范围内开展。

三、耕者与土地的分离:土地经营权流转的实施与困境

随着工业化、城镇化进程的推进, 出于机会成本的考虑, 农村剩余劳动力外出务工的速度不断加快, 许多农村居民出现了举家外出务工的情况, 土地往往交由年纪较大的父母或者妻子耕种, 抑或交给亲戚朋友耕种, 象征性地向亲戚朋友收取少量的租金或者实物, 有的甚至不收取任何费用。之所以选择交给亲戚朋友耕种, 是因为外出务工人员一旦在城市失业或者到了退休年龄时能够回到农村随时把耕地要回来。土地流转一开始仅出现在村集体成员内部, 但是土地在村集体内部流转有一个问题, 就是在粮食价格上涨和务农农民体力好的情况下, 转包方耕种的积极性较强;一旦粮食价格下降或者务农农民年龄变大或者身体健康水平下降等问题出现时, 转包方的耕种积极性就会下降。随着一部分外出务工人员资本的积累、在城市有了稳定的工作和商品住房, 他们不再关心农村耕地的情况, 更愿意将土地长期出租给种粮大户、家庭农场、合作社和工商企业等新型农业经营主体以此获得稳定的租金。但是, 土地平整成本较大、土地流转租金较高、违约风险率高等一系列问题会阻碍新型农业经营主体的进入, 也会加速进入者的退出。当前, 农村土地承包经营权流转存在公平目标偏离、经营管理成本较高、收益空间较窄、土地流转违约风险较高等困境。

1.偏离公平的目标。

农村土地制度设计的初衷是为了最大限度地体现公平原则, 家庭联产承包责任制实施的初期, 受到当时户籍制度的限制, 农村劳动力并没有出现外出流动的现象, 当时的农地制度能够体现公平原则。随着城乡户籍制度的松动, 农村劳动力开始向非农产业流动, 农民出现了分化, 产生了纯农户、兼业Ⅰ型农户、兼业Ⅱ型农户和非农户。随着农民分化程度的加深, 部分农户出现了举家搬到城镇生活的现象, 这些农户在城镇有稳定的工作和固定的住房, 但仍拥有农村土地承包经营权、享受国家的农业补贴, 同时能够通过土地流转获得相应的租金。而通过土地流转转入土地进行农业经营的农户不仅需要投入巨大的生产成本对土地进行整理、完善农业经营设备设施, 还要支付不断上涨的地租, 这会加剧农村内部收入差距的扩大, 背离农村土地制度以公平为原则的改革初衷。

2.一户“多田制”加大了经营管理成本。

推行包产到户的初期, 农村集体土地往往按照人口的总数平均分配, 为了最大限度地体现公平, 在平均分配土地的时候往往按照优等地、中等地和低等地分别进行平均分配, 有的地方将耕地等级分得更细;有的按照坡地、平地或者按照旱地和水田分别对土地进行平均分配, 这样就导致了土地的细碎化、分散化, 一户容易形成几块甚至十几块耕地, 形成了一户“多田制”。在农村土地流转市场, 转包户流转细碎化、分散化的土地耕种不利于机械化进程的推进, 即使转包户希望通过土地平整实现机械化、规模化经营, 如果两块土地中间的某块土地的承包户不愿意流转土地, 转包户也难以实现土地连片经营。如果使用小型机器耕种, 从一个地块转到另一个地块就会产生转换费用;分散化、细碎化产生了劳动力从一块土地劳作到另一块土地劳作的转换时间, 这种转换时间成本随着分散化、细碎化程度的加深而逐渐增加。另外, 地块的分散化和细碎化也会增加作物的田间管理成本。总之, 一户“多田制”加大了农地经营管理成本。

3.高地租压缩了农村土地流转需求方经营收益空间。

当前, 土地流转市场的租金随着农产品价格的上涨或者随着政府补贴力度的加大呈现不断上涨的趋势。尽管部分地区为了鼓励转包户流转土地将农业补贴发放给真正从事农业生产经营活动的主体, 但是租金往往是流转双方协商而定, 转出土地的农民会通过提高土地租金的方式将损失的农业补贴补偿回来, 这样国家鼓励土地流转、发展适度规模经营的政策激励效果就会大打折扣, 难以实现预期的目标。高额地租对于转包土地用于经济作物或者特色养殖业经营的主体来讲还可以承受, 但是对于流转土地用于种植粮食作物的经营主体来讲, 地租的上涨会不断压缩经营收益的空间, 尤其是遇到气候异常和突发病虫害时, 会出现重大亏损。这样, 高地租不仅会打击土地转包方的积极性, 而且不利于农业的持续健康发展。

4.土地流转违约风险较高。

土地流转违约风险主要表现在两个方面:一是转包主体违约现象普遍。一部分转包主体由于没能深入分析农业经营的风险, 盲目转包土地扩大经营规模, 遇到气候异常时, 农业会出现减产甚至歉收, 这些转包主体在资金链紧张或者断流的情况下就会出现“跑路”现象。还有一部分转包主体受到县、乡政府推动土地流转政策的激励, 承包土地开发休闲生态庄园、发展特色养殖业或者种植经济作物, 由于缺乏相应的经营管理经验, 往往难以长久经营, 同样会出现“跑路”现象。这些承包主体“跑路”后往往不会将土地恢复原状, 农民继续耕种出现困难。例如, 有的转包主体将流转的土地变成鱼塘, 用于发展休闲垂钓或者养殖小龙虾, 经营亏损后直接“跑路”;农民将这些土地恢复原状需要支付较大成本, 这样, 许多农民宁愿将土地撂荒也不愿意流转出去。二是转出土地的农民违约现象普遍。当农产品价格上涨或者国家农业补贴力度加大时, 转出土地的农户会单方面要求增加土地租金, 否则会选择要回土地经营权。这样不仅会给转包土地的经营主体造成经济损失, 还会打击其流转积极性, 阻碍土地经营权流转市场有效运作。

农村土地经营权的流转是在原有土地承包关系基础上探索的土地制度改革, 没有考虑农村人口的变动以及农民内部出现的分化, 维系原有土地承包关系难以实现土地制度的动态公平与效率。同时, 农村土地经营权流转也难以解决“一户多田制”给转包主体带来的较高的经营管理成本问题。土地经营权的流转产生的高额地租压缩了土地转包方的收益空间;另外, 在现有农业补贴政策下, 转包主体的积极性难以得到激发。在维持土地承包权不变的情况下仅仅推动土地经营权的流转, 流转双方违约的风险难以避免。总之, 农村土地经营权流转存在的问题在当前土地经营权流转的制度框架内难以得到有效解决, 这时需要寻求新的出路, 而农村土地承包权的流转就是破解这一困境的一个新思路。

四、耕者耕其田的实现路径:土地承包权的流转

保障国家农业的安全需要让耕者愿意耕其田, 这就需要让具备条件并且愿意有偿退出土地承包权的居民顺利转为市民, 或者通过为愿意退出土地承包权的农村老人提供养老、医疗保障, 为真正的耕者扩大土地经营规模提供便利条件。实施土地承包权的流转需要清楚其内涵、特征及意义, 在此基础上设计农村土地承包权转让和退出的路径。

(一) 农村土地承包权流转的内涵、特征及意义

农村土地承包权流转区别于农村土地承包经营权的流转。前者指的是土地承包权的转让或者退出;后者指的是农村土地经营权的流转, 土地承包权仍然没有发生主体属性的改变。农村土地经营权的流转是指从农村土地承包经营权分离出经营权, 通过出租、转包、入股、抵押等方式进行流转, 以获得经济收益。而农村土地承包权流转是指在坚持农村土地集体所有制的前提下, 坚持农村土地农业用途性质不变的原则, 具备一定经济条件的土地承包人通过依法、自愿、有偿的方式将土地承包权转让给受权人的过程, 或者具备条件转为市民或不再具备劳动能力的居民通过依法、自愿、有偿的方式交给政府, 由政府交给村集体, 再由村集体通过收取一定费用的方式重新发包给受权人的过程。

农村土地承包权的流转具有以下特征:一是农村土地承包权的流转以不改变农村土地集体所有制为前提, 以不改变农地农业用途为原则。二是农村土地承包权流转的主体是承包方, 承包方有权决定土地承包权是否流转以及选择哪种流转方式。三是农村土地承包权流转的转出主体是具备一定经济条件转为市民的农村居民或者不再具备从事农业劳作能力的农村居民。四是农村土地承包权的流转客体仅限于承包主体所拥有的农业用地。五是农村土地承包权的流转方式既可以是市场主导型的、也可以是政府主导型的, 具体采用哪种方式需要流转双方在合法、自愿的前提下进行。农村土地承包权的流转需要在一定的前提条件下进行:一是必须以保障粮食安全为前提。中国人口众多的国情决定了农村土地承包权流转首先要以调动农民种粮积极性为首要任务, 以保障国家粮食安全为首要前提。二是农村土地承包权流转需要以社会稳定为前提。农村土地流转制度改革需要循序渐进地推进, 不能操之过急, 应该有效解决农民退出土地承包权的后顾之忧, 同时应该防止政府“规模农业竞赛”的行为 (郭晓鸣, 2018) 。中国经济当前处于投资型向创新型转变的关键阶段, 非农产业吸纳劳动力的能力有限, 应该给农村居民退出土地承包权留下缓冲的时间。

农村土地承包权的流转有利于实现土地制度的动态公平与效率。通过土地承包权的流转可以让具备条件的农村居民退出土地承包权并取得相应的补偿, 让想通过土地流转扩大经营规模的农村居民实现规模经营, 这样不仅实现了土地制度的动态公平, 同时也兼顾了土地生产效率。农村土地承包权的流转有利于扩大转包主体的收益空间。一方面, 通过土地承包权的流转能够实现转包土地的连片经营, 可以降低土地经营管理成本;另一方面, 转包主体也可以获得国家激励农业生产的财政补贴, 增加收益;最后, 农村土地承包权的流转通过新型土地承包关系的确立也会避免土地经营权流转的违约风险。

(二) 土地承包权流转的路径

进行农村土地承包权的流转首先需要识别愿意放弃土地承包权的居民。笔者通过对河南南部地区, 安徽长江流域地区, 湖北、湖南等地的大量实地调研发现, 当前农村存在不能或者不愿意耕其田的居民, 主要存在以下几类: (1) 一些外出务工的农民, 在城市中有稳定的工作和住房, 并且购买有养老保险和医疗保险。这些农民不再从事农业经营活动, 土地通常流转出去或者撂荒。 (2) 一些老人离世后, 由于增人不增地、减人不减地政策的实施, 他们的土地承包权仍然被子女享有, 而他们的子女却工作、生活在城市。 (3) 一些农村家庭的子女长大以后通过接受教育或者自己努力在城市有了稳定的工作, 并且居住在城市。但是这些人仍然享有农村承包地。 (4) 年龄较大无法耕种土地的农民, 他们的子女居住在城市且有稳定的工作和住房。他们居住在农村或者和子女一起居住在城市。 (5) 一些身体状况不好, 难以从事农业生产活动的人群。 (6) 一些中青年外出务工人员, 例如80后、90后甚至00后在城市务工, 但是没有住房, 他们从小很少接触农业, 对务农不感兴趣, 长大后不愿意回到农村务农。 (7) 一部分外出务工人员, 例如70后, 虽然自己在城镇没有购买住房, 但是却给子女在城镇购买了住房, 他们并不打算退休后回农村生活。 (8) 居住生活在城市的家庭, 夫妻一方是公务员或者事业单位人员, 配偶和子女却拥有农村土地承包经营权。这种情况的出现往往有历史的原因:以前, 一部分军人复员到地方成为公务员或者在事业单位工作, 但是他们的妻子和子女原先生活在农村, 拥有土地, 虽然后来举家搬到城镇, 但是仍然拥有农村土地承包权, 这些人可能一开始由于生活条件差还坚持从事农业生产经营活动;随着家庭收入的提高, 他们不再从事农业生产经营活动;由于农业税的取消和农业补贴政策的实行, 他们不愿意放弃土地承包权, 要么在耕地上种树、要么托给亲戚朋友耕种, 如果没人愿意耕种, 他们就将土地撂荒。以上8种情况的存在不利于真正希望从事农业生产经营活动的农民流转土地。而破解以上困境的途径在于实行土地承包权的流转, 这样能够让真正的耕者耕种更多的土地, 做到耕者愿意耕其田。

农村土地承包权的流转可以分为两种类型:一种是市场主导型的农村土地承包权转让, 另一种是政府主导型的农村土地承包权的退出。市场主导型的农村土地承包权转让发生在农民与农民、家庭农场、合作社、农业企业之间。市场主导型农村土地承包权转让需要遵循以下四个原则:一是转让双方遵循自愿、公平的原则, 并且需要获得当地土地发包方的同意;二是转让土地时必须召开村民大会对转让事宜进行讨论, 且获得三分之二以上村民代表的表决同意;三是转让土地的农户需有其他经济来源, 不以土地收益为家庭收入的主要来源;四是土地承包权转让的受权方需要具备从事农业生产经营的能力, 保证土地的农业用途。满足以上条件, 流转双方到发包方处重新签订土地承包合同即可以完成土地承包权转让。市场主导型农村土地承包权转让费用往往较高, 适合在城市郊区、经济作物种植区进行, 因为这些地区的农业经营收益较高。而对于粮食主产区, 尤其是丘陵、山地等粮食主产区, 由于粮食作物经营收益较低, 不具备推行市场主导型土地承包权流转的条件, 需要推行政府主导型的农村土地承包权的退出 (见图1) 。

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图1 政府主导型土地承包权退出途径图 

对于具备条件转为市民并且不再耕种土地的农村居民或者不再具备劳动能力的农村居民而言, 如何让他们退出土地承包权, 经过深度调研, 本文设计了四套方案。方案一:按照土地面积给予相应的补偿, 亩均补偿标准可以按照土地承包年限和当地土地市场流转租金来制定。方案二:按照城镇居民最低生活保障标准给予每月生活补贴并且购买城镇居民医疗保险。方案三:安排一套廉租房以供其居住, 并且补交一直到退休年龄 (男的按照60周岁, 女的按照55周岁) 达到当地城镇居民最低生活保障标准的城镇居民社会养老保险金和购买城镇居民医疗保险。方案四:给予从当前到退休年龄 (男的按照60周岁, 女的按照55周岁) 为止的土地平均纯收益补偿, 补交从当前到退休年龄并且达到当地城镇居民最低生活保障标准 (男的按照60周岁, 女的按照55周岁) 的养老保险金和城镇居民医疗保险。当然实际情况可能更加复杂, 比如, 有些居民既想退出土地承包权获得相应的补偿, 又想保留少量的土地用于种植自食的蔬菜, 这时可以通过土地承包权退出后村集体统一调配来实现。具体到每个地区, 可以在以上几种方案基础上演化出更多方案。对于愿意退出土地承包权的不同情况的农村居民给予哪种补偿方案, 各地区应该结合当地的实际进一步制定符合本地区的补偿标准, 但是基本原则就是要使农民退出土地承包权以后生活水平有所提高。愿意退出土地承包权的农村居民在获得相应补偿后将土地承包权交给政府, 政府再交给村集体, 由村集体再将土地承包权分包给愿意转包土地扩大农业经营规模的主体, 同时, 这些经营主体需要支付一部分承包金, 当然这部分承包金远远低于按照市场交易支付的承包金。这些承包金用于政府补偿退出土地承包权的居民, 不够的部分由政府通过财政专项资金补足。关于土地承包金的确定各个地方应该结合地域经济发展的状况和资源禀赋特点, 结合土地承包主体承包土地后的用途, 同时在广泛征求承包主体意见的基础上确定。土地承包主体获得土地承包权后要严格按照国家对农村土地经营范围的限定从事农业生产经营活动, 不得从事非农业生产经营活动。

农村土地“三权”分置的目的是为了让农村居民获得较多的土地财产性收益, 激励农村居民的耕种积极性;但是在土地承包关系不变的前提下推动土地经营权的流转, 不仅难以有效激励农业经营主体的耕种积极性, 而且会阻碍土地的适度规模经营, 进而影响国家粮食安全目标的实现。具备条件转为市民的农村居民仍然享有土地承包权, 真正想转包土地扩大农业经营规模的农民面临经营管理成本较高、收益空间较窄、土地流转违约风险较高等问题, 耕种积极性难以激发, 逐渐背离土地制度改革的初衷。只有实现农村土地承包权的流转才能实现耕种能手与土地的结合, 提高土地生产效率, 实现耕者有其田向耕者耕其田的转变, 最终实现动态公平与效率。农村土地承包权的流转需要在农村土地集体所有制和农地农用的前提下, 按照依法、自愿、有偿的原则进行。土地承包权流转不仅需要中国经济转型升级提供就业的支撑, 还需要政府统筹推进城乡养老、医疗和教育改革, 为土地承包权流转提供保障。另外, 土地承包权的流转需要循序渐进, 分类型、分地域地推进。

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