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农村集体产权制度改革面临问题及解决途径

五莲县综合产权交易服务中心   发布时间:2018-12-04   阅读:731次

“乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略,是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务,是新时代‘三农’工作总抓手”。习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度,深入阐释了实施乡村振兴战略的重大意义和深刻内涵,对实施乡村振兴战略作出了重点部署,为我们做好新时代“三农”工作,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循。     

十九大报告指出,“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。习近平总书记视察我区三涧溪村时强调“说一千,道一万,农民增收是关键”。农村集体产权制度改革是解决农村生产力发展不充分、不均衡和积极回应人民群众对美好生活向往的时代需要,是统筹城乡发展、加快城市化进程的社会需要,是破解农村发展难题、实现乡村振兴的战略需要,是增加农民收入、实现共同富裕的现实需要。

济南市章丘区自2017年9月选择普集、龙山、宁家埠、白云湖4个街道的18个村进行改革试点。通过改革村里成立了经济合作社,建立健全了符合市场经济发展需要的农村集体资产运营机制和管理机制,使资源变资产、资产变股份、农民变股民,村民分红300余万元。中央、省、市媒体对我区改革工作进行专题报道。

在改革试点成功基础上,章丘区自我加压,坚持101分工作标准,按照领导重视到位、后勤保障到位、程序规范到位、思路创新到位的工作要求,严格落实区委书记、区长双领导责任制,区财政拿出915余万元为改革提供资金支持,围绕产权制度改革成员界定、清产核资、股份量化、股权设置与管理、组织成立五个核心步骤,细化了71项工作措施,工作创新方面首创了成员界定“五单界定法”,清产核资“六亮工作法”,发挥基层首创精神,编写了《农村集体产权制度改革七字歌》,多篇理论文章被中新社、新华网等中央、省市媒体刊发,在全国推广。

截至目前,全区895个村已有878个村完成清产核资工作任务,并顺利通过省清产核资系统审核,完成率达98.5%,清查农村资产49.36亿元。成员界定工作已完成856个村,完成全市任务指标的159%。进度较快的170余个村(居),已经完成资产量化和股权设置和管理工作,正在准备建立章程,成立股份经济合作社,确保12月底全区895个村(居)全部完成改革任务。

农村集体产权制度改革顺利推进的同时,也面临着一些急需解决的问题,从宏观和微观两个角度浅谈。

从宏观来讲:

(一)对改革的认识问题。农村集体产权制度改革是对农村生产关系的调整和完善,是管长远、管根本、管全局的重大制度安排,是具有“四梁八柱”性质的农村改革,涉及广大农民的切身利益,改革难度很大。面对改革的严峻考验,部分干部出现了“畏难怕乱不敢改”、“心存私念不愿改”、“等靠观望不想改”、“能力不足不会改”等问题,对改革的重要性认识不足,对改革的必要性理解不透,缺乏锐意改革、只争朝夕的精神,缺乏攻坚克难、敢啃“硬骨头”的担当,影响了改革的顺利推开。

(二)工作协调机制问题。中央明确,要建立“省级全面负责、县级组织实施”的农村集体产权制度改革领导体制和工作机制,地方各级党委书记特别是县乡两级党委书记要亲自挂帅,承担领导责任。这是中央对地方各级党委主要负责同志提出的政治要求。我省大部分县(区)按照要求成立了县(区)委书记任组长的农村集体产权制度改革领导小组,各镇、街党(工)委书记亲自挂帅,确保了试点工作的顺利进行。但具体到镇(街),还没有形成一套科学规范的运营机制,主要领导重视不到位,分管领导汇报不到位,领导小组协调不到位,村干部执行不到位,导致责任不明确、分工不清晰、运行不规范、工作不积极,最后“都该管,都不管”,仅有农口对应的“三资”管理中心(有的地方为经管站)全权负责,兼之“三资”管理中心人员又少,影响了改革进程。

(三)经费问题。改革过程中,对村集体资产进行量化评估,需要支付材料印刷、股权证印制、会议培训、交通等费用。章丘区龙山街道宋家埠村进行集体产权制度改革,村里组织60人挨家挨户进行人口摸底和调查,平均每人每天费用60元,连续工作7天,花费25000余元,还不包括清产核资和资产量化、评估等费用。根据试点情况看,每个村大体的费用3-5万元。经费也是很多村不愿改革的重要原因。

(四)税费问题。改革前,集体给成员以福利的形式分配集体收益,不需要缴纳个人所得税;改革后,公司或股份合作社派发股份红利则需要缴纳20%的个人所得税。同时集体经济组织改制中更名需要缴纳资产税额3%的契税和0.3%的交易费,对基层来说也是一笔不小的开支。改制后的农村集体经济多以物业出租为主,需要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费。若改革后全部按章纳税,综合税率高达36%。税赋较重成为改革路上的拦路虎。

(五)市场主体地位和立法问题。新修订的《民法总则》规定,农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人为特别法人,从法律层面上保护了农村集体经济产权,确立了农村集体经济组织的主体地位。但在工作中,集体经济合作社在农口部门归口登记以后,还无法取得社会信用代码,不仅无法享有应有的权利,在具体工作中也面临着无法办理银行开户、税务登记、资产抵押等一些实际困难。改制之后的集体经济组织是一种特别法人,还不是真正意义上的企业,亦没有专门的《农村集体经济组织法》或条例进行规范和保护。

(六)农村集体资产权能问题。集体土地与国有土地权能不对等,农民集体对其拥有所有权的土地没有与市场接轨的开发权能。集体土地被征用、村办企业被拆迁后,集体经济组织发展后路被断,得到的是一次性补偿,消失的是长远收益。当前,国家允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,为赋予农民集体更多土地权能和留给农民集体等多发展空间指明了方向。此项改革没有进展的原因在于相应的市场交易规则和税费制度没有确立。同时,产权制度改革赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等权能,但是集体股权的抵押、担保以及内部流转和继承、有偿退出机制还不健全,面临很大的改革困难。

(七)改革发展创新问题。自开展农村集体产权制度改革以来,各试点单位加班加点,无私奉献,确保了改革任务圆满完成,但工作干得多、宣传得少,成绩很好、氛围不够,缺乏打造亮点、敢于创新的精神,没有充分发挥基层群众的创造力。有的地方只是按照上级要求按部就班推进,没有深入思考,结合本地实际,提出金点子、总结好经验,为改革提供源源不断的智慧动力、思想源泉和理论根基不够。改革的落脚点是为百姓谋福祉,为百姓谋利益,所以下一步经济合作社如何规范运营、良好健康发展是改革成败之关键。如何实现农村经济振兴发展,如何实现集体经济组织管理集体资产,开发集体资源,壮大集体经济,造福集体组织成员的功能是摆在我们面前最现实的也是最急迫的问题。

(八)改革“上热下冷”问题。农民是改革的参与者、贡献者和受益者。部分村(居)出现了闭门造车,数据造假,模仿签名等问题。百姓没有切身体会到改革带来的实惠,没有形成上下同欲的氛围,没有激发基层首创精神,没有确保百姓的知情权、参与权,让百姓这一改革的主体成为了改革的“旁观者”,出现了上面干得热火朝天,百姓一脸茫然的问题。

从具体操作上看:

(一)清产核资方面。在清产核资过程中,农村资源性资产清查数与国土部门的二调数据存在出入,误差在20%—30%之间,如何统一标准,“一张表”上报是个大问题。此外,商品林、公益林数据统计中,存在林地与耕地重复计算的问题,致使总面积增加,影响数据准确性。通过清产核资,账外资金、小金库、虚假债务、不记账等问题得到有效治理,但是仍有部分村居存在借改革之机,虚增农村债务、平调、转移集体资产、隐瞒包括社区在内的集体资产、混淆集体资产与村干部个人资产、非法核销债务、虚增债权、虚假入账问题仍有发生。

(二)人员界定方面。部分农村具体操作中还是存在着界定不规范、范围不明确、公示不及时、程序走形式、影像资料保存不完善、风险点管控预防机制不健全等细节问题。从目前进展情况来看,总体上成员界定工作稳步推进,但是上访问题比较突出。特别是牵扯退伍军人、离婚丧偶妇女、城中村外来迁入人员,矛盾比较集中,信访压力较大。网络舆情方面也是聚焦成员界定环节,此类问题敏感度高,极易引发群体性上访事件。要加强部门配合,上下联动,及时掌握信息动向,做好维稳预案。

(三)股份量化和股权设置及管理方面。集体组织成员资格的取得方式有三种,即自然取得、依法取得、民主取得。改革中,提倡采取静态的管理模式,股权可以继承和有条件的转让,就会形成股东不是成员,成员不是股东的可能,增加了以后的管理运营难度。再者随着城市化的加快,越来越多的人外出打工,很少甚至不回农村,最终可能导致股东大会形同虚设,影响股民权利和义务的行使。

(四)登记注册方面。我省改革试点单位大部分都成立了集体经济股份合作社,合作社领到了政府颁发的集体经济组织证明书,股民领到了象征权利的股权证书。但到此改革仅仅完成了一半。下一步如何探索建立市场化运作的现代管理机制和财务管理制度、盈余分配方案,最终发展壮大集体经济,实现“大河有水小河满”,让群众得到更多实惠,享受改革的红利,才是摆在我们面前的最大难题。改革后的村大部分由村支部书记担任经济合作社的理事长,其在文化底蕴、战略思维、法制观念、市场规律的把握、现代化运营以及市场风险评估和预防等诸方面还有很多不适应,聘请职业经理人、用市场化的方式合理运作和发展农村集体经济更是需要深入思考的现实问题。

(五)档案管理方面。前期改革工作取得了显著成效,但是档案管理上还存在一些突出问题,包括文件不规范问题,文件批号问题,内容同质化的问题,村一级档案高度雷同问题,比如成员界定,到村一级你就列出那些符合,哪些不符合即可,清产核资村里有多少资产,直接列明即可,不需要再出现“选择性语句”、“提倡式做法”,具体到村一级,越具体、越精确越好。另外改革档案存放不规范,有的直接放在村里,时间一久容易丢失,需要镇街建立专门的档案室统一规范安全保管。

几点建议

(一)落实领导责任、夯实主体责任、压实工作责任。(县)区主要领导作为改革的领导者,务必亲力亲为,对重要工作要亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。镇(街)主要领导作为改革的具体操作者,要提高认识,敢于担当,统筹协调镇(街)各部门,强化工作凝聚力、形成工作合力,提升攻坚克难的战斗力。村两委负责同志作为改革的具体执行者,要结合村(居)实际,敢闯敢试,只要符合中央要求,符合地方发展实际,就要坚决大胆试、大胆闯,不能患得患失、优柔寡断,要敢于直面挑战、破解难题,勇于担当、勇于干事。

(二)服务改革大局,全力推进产权制度改革有序推进。对改革后的集体经济组织,可以考虑免除其在改革过程中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费。对于集体经济组织利用经营收入承担的社会公共服务支出的部分,应实行税前列支。对于改革后农民按资产量化份额从集体获得的收益,因其不是投资所得,不应缴纳个人所得税。同时加强对税收、金融、用地等方面的配套支持。

(三)加强农村产权交易市场建设。探索建立以土地承包经营权和集体股权联合抵押,实现抵押权和担保权;规范集体股权内部流转和家庭继承、保障有偿退出和继承权。同时加强股权监管信息化建设,改革过程中同步开发建设农村经济股份合作社股权管理信息平台,将合作社成员基本信息、股权量化、资产管理、收益分红等改革要素纳入平台管理,逐步实现股权管理信息化、流转规范化和监督制度化。

(四)充分释放农村集体土地权能。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地入市可以采用“税收加分成”的税费制度,建设兼顾农民、集体、国家和各级政府利益的土地增值收益分配机制。

(五)建立现代化的运营管理体制。新成立的集体经济组织多以承包、租赁等方式运营。要大力发展物业经济,促进集体资产安全完整、保值增值和可持续发展。完善财务管理、收益分配等制度,实行定期财务公开,强化财务监督审计。村“两委”和经济股份合作社,各司其职,合理分工,规范运营,最终实现“政经分离”,统一于农村基层党组织的领导。

(六)探索建立职业经理人制度。结合脱贫攻坚,充分利用第一书记的政策红利,采取干部包村或引进专门高级管理人才的方式,统筹设计乡村发展方向,发展模式,为农村发展注入资金红利,人才能力,发展活力。

(七)强化农村集体资产监管。长期看,实现政经分离,结合农村集体产权制度改革,按照组织机构、人员选举、财务核算、议事决策、资产管理“五个分开”的要求,把基层自治组织与集体经济组织职能分离,对村级治理结构进行重组,形成农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行新机制;中期看,实现村级财务第三方代理记账,充分尊重村民民主议决,以政府购买服务的方式,让更专业的人更专注地做更专业的事。委托专业机构实行村级财务第三方代理,加强预算管理,优化代管机制,依托政务专网,实现上网做账、动态管理、实时监督,形成出纳驻村、会计驻镇街、中介代理财务、在线管理“三资”的新型监管模式,既可以达到引入第三方代理同步引入第三方监督的目的,又可以将镇级农经财务人员解放充实到农村集体资产管理体系中来;当前看,探索实现农村非现金结算、农村产权线上交易、村务公开e阳光改革,实行一村一基本结算账户,全面推行村务卡,村务资金收支一律通过银行转账或村务卡结算,探索“互联网+村务卡”,创新“村银联动”模式,实现审核审批实时在线、支付影像随时可查,实现了村务卡卡住微权力、互联网资金不漏网,提高了村级资金结算的安全性和透明度,也达到了数据多跑路、干部群众少跑路的目的。完善农村集体产权交易市场建设,释放乡村发展动能,实现农村财务阳光E公开,打通财务公开最后一公里。

(八)探索多种形式发展壮大集体经济。改革的目的是为了发展,实现共同富裕是社会主义本质的价值追求。聚焦开发资源增收、光伏发电增收、小微项目增收、区位拉动增收、土地增值增收、服务创新增收、社区建设增收和股份分红增收等形式,充分利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面,发展现代农业;利用生态环境和人文历史,发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式实现产业兴旺,想方设法发展集体经济,千方百计增加农民收入。

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